以实践创新推动备案审查制度建设
为贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神,加强对地方人大常委会备案审查工作的联系和指导,提高备案审查能力和质量,10月31日至11月1日,法工委副主任张勇带领法规备案审查室有关赴河南濮阳调研。调研组在濮阳召开备案审查工作座谈会,进一步探索濮阳市人大常委会听取和审议“一府两院”备案审查工作情况报告、在备案审查工作中开展公开听证论证等方面的探索和实践。调研组还赴濮阳市人大华龙区长庆路基层立法联系点,了解基层立法联系点工作情况,听取意见建议。现将有关情况简报如下。
1.总体情况。濮阳市人大常委会按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求开展工作,2020年以来,共接收备案规范性文件123件,察觉缺陷并提出纠正意见5件。同时,2021年以来,市人大常委会相继开展涉及疫情防控、计划生育、黄河流域保护、不平等对待企业等领域的规范性文件集中清理,确保“规范性文件制发到哪里,备案审查工作就跟进到哪里”,切实维护国家法治统一。
2.加强制度和能力建设。2016年,濮阳市人大常委会制定《濮阳市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》;2024年,制定《濮阳市人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》。此外,市人大常委会陆续出台备案审查专家委员会、听证、听取报告等一系列配套制度,逐步构建备案审查工作标准体系,使备案审查各环节都有法可依、有章可循。2022年,市人大常委会成立备案审查专家委员会,聘请12名法律专家和实务工作者,为备案审查工作提供智力支撑。2023年,市人大常委会为法工委增加5个行政编制,法工委编制数达到10人以上,备案审查科3名工作人员。
3.开展信息化建设。按照河南省人大常委会统一部署,濮阳市人大常委会加强市、县、乡三级备案审查信息平台建设。2021年,对全市制定发布的规范性文件全面梳理归纳,逐一录入数据库,摸清全市规范性文件“家底”。2023年,开展规范性文件数据库核校工作,确保数据线月,开展规范性文件数据分析研究和清理工作,截至目前,全市现行有效的规范性文件共815件,认定失效54件,决定修改3件、废止81件,保证了数据库动态更新。
4.听取和审议备案审查工作情况报告。2020年,濮阳市人大常委会首次听取和审议法工委备案审查工作情况报告。2021年,推动实现市、县两级听取和审议法工委备案审查工作情况报告全覆盖。同时,自2021年起,市人大常委会进一步拓宽工作思路、扩大监督范围,连续三年听取濮阳市政府、市中级法院、市检察院备案审查工作情况报告。
5.加大审查纠正工作力度。濮阳市人大常委会和“一府一委两院”建立衔接联动机制,及时研究解决重大问题,增加备案审查工作“咬合力”。同时,为充分践行全过程人民民主,主动接受社会监督,增加备案审查工作的透明度,2022年8月,市人大常委会创制性召开规范性文件备案审查听证会,充分听取规范性文件涉及公民、政府及有关部门、人大代表等各方面意见建议,让人民群众在每一个备案审查事例中都可以感觉到公平正义。
听取和审议备案审查工作情况报告是推进备案审查“显性化”的重要方法,地方组织法、监督法等法律都作了明确规定。濮阳市人大常委会认为,根据法律规定,政府和两院由人大产生、对人大负责、受人大监督,具有备案审查职责任务,人大常委会听取和审议其备案审查工作情况报告既符合法律精神,更有助于提高全市备案审查工作整体实效。因此,自2021年起,市人大常委会将法律规定、上级精神与实践探索有机融合,在听取和审议法工委备案审查工作情况报告的基础上,坚持每年听取和审议市政府、市中级法院、市检察院备案审查工作情况报告。
2021年、2022年12月,濮阳市人大常委会在听取和审议法工委备案审查工作报告的同时,还听取和审议了市政府、市法院、市检察院备案审查工作情况报告。一次常委会会议上同时听取和审议四个系统的备案审查工作情况报告,四个单位主要负责人同时列席常委会分组审议,既全面报告和宣传了备案审查工作成绩,提升了常委会组成人员、全社会对备案审查工作的支持度、认可度,也增强了制定单位和全市备案审查工作人员的责任感、使命感。2023年,市人大常委会进一步改善和创新工作方法,采取“年底听取和审议法工委备案审查工作情况报告,次年初听取和审议‘一府两院’备案审查工作情况报告,年中根据工作情况适时听取和审议备案审查有关工作报告”的方式,进一步提升人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的频次,持续扩大备案审查工作的社会影响。
2024年10月30日,濮阳市人大常委会审议通过《濮阳市人民代表大会常务委员会听取和审议备案审查工作情况报告办法(试行)》,明确备案审查工作情况报告机关、报告程序、报告内容、审议方式和反馈处理等内容,推进听取和审议备案审查工作情况报告全覆盖、制度化、常态化。
听取公民、组织等对备案审查的意见建议是备案审查工作践行全过程人民民主的有效方式。全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定中规定,“备案审查工作应当贯彻全过程人民民主理念,保障人民群众对国家立法和监督工作的知情权、参与权、表达权、监督权,使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体”,“开展备案审查工作应当充分发扬民主,加强调查研究。听取制定机关说明情况、反馈意见。通过座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等方式,听取国家机关、社会组织、企事业单位、专家学者以及利益相关方的意见。”
2022年7月,濮阳市人大常委会收到公民反映情况,燃气公司依照《濮阳市人民政府关于逐步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》,要求居民住宅高价安装不锈钢波纹软管、自闭阀、报警器等燃气设施,否则不予验收通气。市人大常委会法工委格外的重视,迅速组织人员对文件内容做审查研究,并对燃气管道改造市场行情报价进行调研,发现《意见》部分内容与上位法规定不一致,且燃气公司改造费用明显高于市场行情报价。因燃气管道改造涉及千家万户,社会影响面大,为保障人民群众合法权益,2022年8月,市人大常委会创制性召开规范性文件备案审查听证会。制定机关、群众、律师、人大代表“面对面”就规范性文件合法性问题、适当性问题发表意见建议;法工委负责人在总结各方意见基础上,现场提出审查意见;参加听证会的制定机关负责人当场表态,迅速采取整改措施。听证会结束后1个月内,市政府对文件进行了修改,并按程序报送市人大常委会备案。法工委将办理情况向提出建议的公民及时予以反馈。提出备案审查建议的群众激动地说:“没想到‘’违法了也有人管,‘人大、人大’不愧是咱人民的‘人大’。”
2023年11月,濮阳市人大常委会制定出台《濮阳市人民代表大会常务委员会备案审查听证工作办法(试行)》,明确听证会的适用情形、参加人员、听证程序和结果运用,推进备案审查听证工作由“事”到“制”转变。
座谈会上,各位参会人员就推进备案审查制度建设、提高备案审查工作质量等方面做了交流讨论,提出了意见建议。最重要的包含:一是建议加强对地方人大常委会备案审查工作的指导,定期开展学习培训、座谈研讨;二是建议对地方人大常委会听取报告、听证论证、衔接联动、推动乡镇备案审查工作等方面出台指导性意见,为地方人大常委会创新实践提供制度依据;三是建议进一步细化规范性文件审查范围,明确议事协调机构、派出机构等制发的规范性文件的备案审查主体;四是建议强化机构人员保障,明确地方人大常委会设立备案审查专门机构和人员配备标准,为备案审查工作更好开展提供有力支持和保障。
张勇充分肯定了濮阳市人大常委会备案审查的经验做法和工作成效,并对逐步加强备案审查工作提出了三点意见:
一是充分认识备案审查制度的性质、定位和当前问题。宪法监督是保障宪法有效实施的基本制度,是国家法治大厦的“拱顶石”,是治国理政基础、社会秩序源头。备案审查是具有中国特色的宪法监督制度,是人大及其常委会的重要监督权,是全过程人民民主的重要一环。当前,备案审查工作站在了新的历史起点,要清醒地认识到,这项工作还面临很多困难和挑战,例如备案全覆盖尚未完全实现,规范性文件法治化、规范化建设还要进一步推进,备案审查制度机制仍不完善,机构队伍建设有待加强,备案审查制度建设距离党中央的要求、全面依法治国的需要、人民群众的期待还有很大的差距,一些制约备案审查工作深入开展、影响备案审查制度成效发挥的问题仍然存在。
二是鼓励地方各级人大常委会创新工作方式方法。地方各级人大常委会除了要按照全国人大常委会的整体部署,推进各项备案审查工作以外,还要继续勇于尝试、大胆探索各种工作方式方法。濮阳市人大常委会开展的上述两项工作就是很好的创新。第一,听取和审议“一府两院”备案审查工作情况报告制度,既是拓展和完善备案审查工作情况报告制度的探索性实践,也是对人大监督“一府两院”工作方式和效果的强化,有助于各有关部门通过备案审查工作发现问题、处理问题,确保将各类规范性文件纳入备案审查制度,有效维护宪法法律权威和国家法治统一;第二,备案审查公开听证论证制度,以召开备案审查听证会的方式,对规范性文件是不是真的存在合法性问题开展公开听证,提升了备案审查工作的透明度,增加了人民群众的法治获得感。这既是贯彻落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定的具体体现,也是备案审查工作践行全过程人民民主的有效方式。
三是以实践创新推动备案审查制度建设。地方各级人大常委会要不断探索完善相关制度,总结实践中的好经验、好做法,以实践创新推动健全和完善备案审查制度,提高备案审查工作质量。全国人大常委会法工委将积极吸纳各方面意见建议,认真总结地方经验,推动条件成熟时制定备案审查专门法律,提升备案审查法治化水平,加快备案审查工作高水平质量的发展,充分的发挥备案审查监督作用,切实维护国家法治统一,保护人民群众合法权益,为新征程推进全面依法治国不懈努力。